0371-63215179
0371-63215179
《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱《建筑法》）于1997年11月1日頒布實施，至今已有二十二年，對促進我國社會主義現代化建設起到了一定的作用。但由于它的局限性，已經嚴重不適用，甚至在一定程度上阻礙著我國工程建設領域的高質量發展。據悉，政府有關部門擬啟動《建筑法》的修訂工作，這使我國工程建設領域看到了高質量有序發展的曙光。本文將從分析《建筑法》存在的主要問題出發，提出《建筑法》修訂的必要性，重點闡述《建筑法》修訂應遵循的基本原則。
一、《建筑法》存在的主要問題
由于受時代背景影響，《建筑法》在制定時就存在重大局限，因局限而產生的問題在實施過程中顯露無遺，嚴重影響了工程建設市場的健康有序發展。
1、《建筑法》第一條規定：“為了加強對建筑活動的監督管理，維護建筑市場秩序，保證建筑工程的質量和安全，促進建筑業健康發展，制定本法。”顯然，《建筑法》的制定是以監督管理建筑活動為目的，而不是以規范包括監管活動在內的整個工程建設市場為目的，沒有規范工程建設相關市場主體和人員的行為，也沒有科學界定投資方、咨詢方和承包方在工程建設中的責權利和三者之間的相互關系，不可能對工程建設全部活動起到規范作用。
2、《建筑法》第二條規定“本法所稱建筑活動，是指各類房屋建筑及其附屬設施的建造和與其配套的線路、管道、設備的安裝活動。”顯然它不是一部覆蓋整個工程建設領域的法律，不適用于量大面廣、投資巨大的工業、交通等專業工程建設；也不適應于建設工程投資機會研究、立項、項目管理、工程總承包、勘察、設計、采購、試運行等活動。實踐證明，這種法律不應該也完全不可能對全國整個工程建設活動起到規范作用，使大量非房屋建筑類的工交等專業工程建設至今一直無法可依。
3、由于《建筑法》適用范圍的局限，而在實施過程中，行政主管部門往往從“房屋建筑”出發，制訂的若干 “條例”“規定”“辦法”和“意見”，又涵蓋了包括工業與交通等專業工程和咨詢、勘察、設計等工作在內的整個工程建設領域，試圖以“房屋建筑”來取代整個“工程建設”。比如國務院依據《建筑法》制定并頒發的《建設工程質量管理條例》明確規定：“本條例所稱建設工程，是指土木工程、建筑工程、線路管道和設備安裝工程及裝修工程。”可見，上位法與下位法在適用范圍上不一致，形成法規超越法律范圍、缺乏法律依據的嚴重弊端。這就不可避免地造成全國專業工程建設的政策不配套、無法可依、依法必亂的窘境，對全國專業工程建設帶來了嚴重影響。
4、《建筑法》在條文表述上存在明顯差異。法律只規范原則性或基本問題，只對建設活動中的每個環節或行為進行宏觀規范，國家立法一般不宜硬性規定細節問題，然后再根據法律的授權條款由授權機構制定相關條例以對法律進一步細化。而《建筑法》的許多條文卻寫入了本應在“條例”和“規定”中表述的內容，導致有關條款過細、過長，具體內容太多，也影響了時效性。條文之間不平衡、不協調，未能充分反映其作為工程建設領域上位法的政策性、原則性、指導性，不是一部完整的適用于整個工程建設領域的核心法律。
二、《建筑法》修訂的必要性
《建筑法》頒布實施二十二年來，市場國際化、經濟全球化的趨勢愈加明顯，現代化建設高速發展和市場化程度不斷提高，經濟社會向高質量發展取得了輝煌的成就。進入新時代，尤其是我國加入WTO后，《建筑法》制定的時代背景發生了根本性改變，對其進行修訂顯得十分重要。
2005年6月原建設部向國務院上報了《建筑法》修訂草案送審稿，對適用范圍做了重要修訂，將只適用于房屋建筑的施工安裝擴大至整個工程建設，但其具體條款未能覆蓋工程建設全過程的全部建設活動，不能從本質上解決我國工程建設領域有效依法的問題。同時，由于有關行政管理部門對適用范圍、管理體制等重大問題沒有達成一致，未能提交全國人大審議，其修訂工作已擱置了15年之久。
多年來的實踐證明，現行《建筑法》作為工程建設領域的核心上位法很不科學，必須進行修訂。通過修訂使其適用于全行業、全方位、全過程，不僅非常必要，而且迫在眉睫，行業呼聲很高、市場要求迫切，已成為工程建設領域法制建設的核心和依法行政的關鍵，關系到我國工程建設事業發展的全局。
三、《建筑法》修訂應遵循的原則
《建筑法》的修訂，應消除傳統的落后思想觀念，沖破部門立法的局限，深入研究《建筑法》實施二十二年來的經驗教訓，認真總結和反映改革開放的重要成果，吸取發達國家的有益經驗，按照工程建設的客觀規律，并遵循以下原則，以創新精神在原法的基礎上加速修訂。
一是《建筑法》的修訂，應有利于完善以《建筑法》為龍頭的工程建設法規體系
我國現行的工程建設法規體系，是以工程建設法律為龍頭，工程建設行政法規為主干，工程建設部門規章和地方的工程建設法規、規章為支桿而構成的。完善我國工程建設法律法規體系，把已經制訂和需要制定的工程建設法律、行政法規和部門規章構成一個相互聯系、相互補充、相互協調的完整統一的框架結構，是規范工程建設市場行為的緊迫需要，是進一步改善我國投資環境的重大舉措，是我國基本建設事業健康持續高質量發展的根本保障。
要堅持“突出重點、整體推進、繼承傳統、大膽創新、內容協調、程序嚴密、配套完備、有效管用”的法規制度建設，按照工程建設核心法律（如《建筑法》等上位法）、配套法規（如相關條例）、保障性的部門規章（如相關規定、辦法、實施細則）、支撐性的準則（如國家標準、行業標準、地方標準中強制性執行的標準）、基礎性的標準（如國家標準、行業標準、地方標準中推薦性和指導性執行的標準及企業標準）共五個層次，制訂《工程建設法規體系建設綱要》，有目標、有組織、有計劃、有序地開展。
《建筑法》的修訂一定要站在全局的立場上，解放思想，沖破樊籬，加快進行。只有首先確立了《建筑法》作為工程建設法規標準體系的核心上位法的龍頭地位，再依據《建筑法》的原則，理順各方關系，才能科學制訂和修訂相應配套的法規，也才能從根本上解決長期以來頭痛醫頭、腳痛治腳、被迫以各種“行政命令”和眾多“意見”“通知”來取代“法律”“法規”的不正常局面。《建筑法》是我國工程建設領域的核心上位法，極具政策性、原則性、指導性、長期性和適用性，并為制定相關條例、規定等法規指明方向，確定原則。應根據上位法的這些特點修訂條款，宜在法規中明確的內容就不應列入法律之中，使各條款保持一定的均衡性和統一性。
二是《建筑法》的修訂，應適用于整個工程建設領域
《建筑法》的修訂，其目的應該是為了規范工程建設行為和市場秩序，關鍵是要修訂其適用范圍，這是修訂工作的核心。應將僅適用于房屋建筑的施工擴大到整個工程建設領域（包括土木工程、機電工程、建筑工程和裝修工程在內的整個工業與民用建設工程）和工程建設領域的全部建設活動（包括投資機會研究、可行性研究、環境影響評價、項目立項、工程咨詢、工程勘察、工程設計、工程施工、設備材料供貨、工程試運行、竣工考核驗收、項目建設后評價、工程項目管理、工程總承包、工程建設承發包、建設監管等）。切實規范參與工程建設領域所有建設活動的相關市場主體和人員的行為，并科學界定投資方、咨詢方和承包方的責權利及其相互關系，使之真正成為工程建設領域的上位法，才能切實具有權威性、適用性和有效性，才能真正規范建設市場秩序、加強對建設活動的監督管理、保證建設工程的質量和安全、促進我國工程建設事業健康發展。將僅適用于房屋建筑施工安裝的《建筑法》，修訂為適用于整個工程建設活動的核心上位法，就從根本上解決了我國的支柱產業（占GDP約在60%以上）——工程建設領域數十年來沒有法律規范的被動局面。
三是《建筑法》的修訂，應充分反映改革開放成果
我國基本建設管理體制通過四十多年的改革探索，取得了一系列的豐碩成果和寶貴的實踐經驗，其中最主要的有：
改革建設管理體制和投資體制，實行政府投資項目審批、企業投資項目核準和備案制度；
充分發揮投資咨詢的重要作用，加強投資機會研究，把可行性研究納入基本建設程序；
推行工程項目管理咨詢服務，為建設工程提供科學的項目管理模式和管理方法，是建設活動的根本保障；
推行工程總承包，將大型工程設計企業改造為工程公司，對工程設計、設備材料采購、施工安裝等實行總承包，確保工程項目的進度、費用、質量得到有效控制，是工程建設的有效實施方式；
對傳統工程勘察體制進行結構性改革，推行巖土工程體制；
建立從業人員注冊執業制度，強化工程技術人員的質量責任和法律責任，促進開展國際交流合作；
建立招投標管理制度，建立公平統一開放的工程建設市場，促進工程建設管理體制進一步完善；
建立工程質量、健康、安全和環境管理制度等。
這些重要的改革成果，是工程建設領域解放思想，大膽創新，敢于與國際接軌取得的，來之不易。《建筑法》修訂時，應明確這些改革開放成果在工程建設領域的法律地位。
四是《建筑法》的修訂，應正確處理好政府和市場的關系
習近平總書記指出：要“著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題。”我國市場體系還不健全、市場發育還不充分，政府和市場的關系沒有完全理順，還存在市場激勵不足、要素流動不暢、資源配置效率不高、微觀經濟活力不強等問題，推動高質量發展仍存在不少體制機制障礙。必須進一步解放思想，堅定不移深化市場化改革，擴大高水平開放，不斷在經濟體制關鍵性基礎性重大改革上突破創新。要更加尊重市場經濟的一般規律，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預，充分發揮市場在資源配置中的決定作用。但市場在資源配置中并不是起全部作用，市場經濟離不開政府依法規范市場行為、加強市場監督、維護市場秩序、糾正市場失靈，因此要更好發揮政府作用。
一直以來，在工程建設市場資源配置往往違背價值規律要求，資源低效配置乃至嚴重浪費的現象十分普遍，其根本原因在于現行建設市場法律法規不健全。修訂《建筑法》一定要將市場準入、技術成果優劣等交由市場通過市場機制和市場競爭去解決，進一步放寬市場準入，縮減市場準入負面清單事項，清單之外不得另設門檻和隱性限制，切實解決好政府在資源配置中的功能越位和包辦代替的問題。
應按照市場化、法治化、國際化的原則，優化工程建設領域營商環境。加快建立統一開放、競爭有序的現代工程建設市場體系，保障各工程市場主體公平參與市場競爭。構建適應工程建設領域高質量發展要求的信用體系和新型監管機制。取消工程咨詢業企業資質等級制度、完善執業資格注冊制度，符合工程建設市場規律，也是與國際接軌的重大舉措。工程咨詢業企業的市場準入，應按照“誰投資、誰負責、誰受益、誰承擔風險”的原則，強化建設單位（業主）市場準入主體責任，由建設單位（業主）自主決定。同時，要按照技術成果文件“誰提供，誰負責”的原則，取消施工圖設計審查，減少工程建設不必要環節，有效保障工程建設的進度控制、費用控制和質量控制。《建筑法》修訂，一定要實質反映“充分發揮市場在資源配置中的決定作用和更好發揮政府作用”的內涵。
五是《建筑法》的修訂，應貫徹黨中央、國務院關于深化“放管服”改革、優化營商環境的需要
深化“放管服”改革、優化營商環境與充分發揮市場在資源配置中的決定作用、更好發揮政府作用緊密相連。創新政府管理和服務方式，完善工程建設領域政府監管職能，加快建立與工程建設領域高質量發展要求相適應、體現新發展理念的宏觀調控目標體系、政策體系、決策協調體系、監督考評體系和保障體系，是工程建設領域高質量有序發展的保障。
要建設統一開放、競爭有序的工程建設市場體系，為工程建設市場主體營造穩定、公平、透明、可預期的良好營商環境；堅決放寬市場準入限制，推行市場準入負面清單管理模式，凡是能由市場機制調節的企業資質一律取消；取消行政審查施工圖設計，實行告知承諾制和設計人員終身負責制；推行“證照分離”“照后減證”改革，完善市場主體退出機制，促進優勝劣汰；規范事中事后監管，推進“雙隨機、一公開”跨部門聯合監管；加強社會信用體系建設，推行信用監管，規范并設立工程建設市場主體信用“黑名單”，建立健全信用修復、異議申訴、信用承諾、失信聯合懲戒、信用大數據等機制。《建筑法》的修訂，一定要充分體現貫徹黨中央、國務院關于深化“放管服”改革、優化營商環境的需要。
六是《建筑法》的修訂，應符合國內市場國際化、經濟發展全球化新形勢的要求
面臨國際形勢百年未有之大變局，中國工程建設市場將更加開放，“一帶一路”倡議將穩步實施，我國工程市場主體必須順應時代要求，滿足高質量發展的需要。堅持擴大高水平開放和深化市場化改革互促共進，加快國內制度規則與國際接軌，以高水平開放促進深層次市場化改革。以“一帶一路”建設為重點構建對外開放、“走出去”新格局，堅持互利共贏，推動共建“一帶一路”走深走實和高質量發展，促進商品、資金、技術、人員更大范圍流通，加強市場、規則、標準方面的軟聯通，強化合作機制建設。《建筑法》的修訂，要遵循工程建設的客觀規律，敢于吸收、借鑒國際成熟市場經濟體制經驗和人類文明有益成果，使我國工程建設制度規則與WTO規則、公認的國際慣例、FIDIC合同條件、ISO體系等的主要內容接軌，以適應“走出去”和“一帶一路”建設的需要。
七是《建筑法》的修訂，應遵循國家立法而不是部門立法的原則
要正確處理立法與部門職責的關系，必須站在國家全局立場，而不應從部門的職責分工角度考慮立法（修訂）問題；立法后，應按照國務院規定的部門職責范圍負責組織實施，是全局與局部、相輔相成、先全后局的關系。
國辦發[2008]74號文件明確規定，將原建設部的職責劃入住建部，其主要職責有：“研究擬定城市規劃、工程建設、城市建設、建筑業、勘察設計咨詢業、施工、建設監理、建筑工程質量、建筑安全生產和竣工驗收等的方針、政策、法規和行業發展戰略、改革方案，指導全國建筑活動，制定工程建設國家標準，規范建筑市場各方主體行為，監督管理建筑市場”等。因此，修訂《建筑法》，建立和完善我國工程建設領域的法規體系，不僅是工程建設事業發展的急需，也是《建筑法》實施二十二年來的必然結果，更是全國工程建設行業的行政主管部門——住建部義不容辭的職責。
四、結論
綜上所述，為徹底改變我國工程建設領域專業工程建設主要靠“規定”“辦法”和“意見”治理，政策不配套、無法可依、依法必亂的窘境，加快修訂《建筑法》十分必要。要將《建筑法》修訂為我國工程建設領域的核心上位法，必須首先堅決修訂其制定目的和適用范圍；正確處理好政府和市場的關系，反映“充分發揮市場在資源配置中的決定作用和更好發揮政府作用”的實質內涵；明確我國基本建設管理體制四十多年改革開放成果在工程建設領域的法律地位。只有這樣，才有利于完善以《建筑法》為龍頭的工程建設法規體系；才有利于培育工程建設市場；才有利于工程建設企業的健康成長；才有利于工程建設領域高質量有序發展。
來源：建筑時報
